Dług publiczny Polski

Co to dług publiczny?

Państwowy dług publiczny obejmuje sumę wszystkich niespłaconych zobowiązań podmiotów sektora finansów publicznych. Nie są jednak brane pod uwagę zobowiązania, które te organizacje zawarły między sobą. W Polsce, pośród organizacji sektora finansów publicznych znajdziemy m.in. samorządy, państwowe agencje wykonawcze, jednostki budżetowe, ale też uczelnie publiczne, Narodowy Fundusz Zdrowia, czy Polską Akademię Nauk. Instytucje te zadłużają się wskutek zaciągania pożyczek lub emisji papierów wartościowych przez skarb państwa w celu uzupełnienia braków w budżecie.

Wartość długu można wykazać jako łączną sumę zobowiązań, wyrażoną w konkretnej kwocie. Często jednak reprezentuje się ją jako relacja procentowa do PKB, czyli produktu krajowego brutto. Innymi słowy, taki zapis pokazuje jaki procent dochodów generowanych przez kraj jest równy jego obecnemu zadłużeniu. Można tak ukazać zdolność danego kraju do spłaty posiadanych przez niego zobowiązań.

Nie istnieje jednak stała, unormowana definicja długu publicznego. Kraje przeprowadzają obliczenia na różne sposoby, uwzględniając bądź pomijając w nich niektóre instytucje państwowe zależnie od tego, jak rozumieją ten problem. Dlatego Polska widzi siebie jako mniej zadłużoną, niż postrzega ją Unia Europejska.

Zadłużenie Polski

Kultura pożyczania pieniędzy przez naród Polski zaczęła się w XX wieku za rządów Edwarda Gierka. W tym okresie dług publiczny wzrósł z 1,1 do aż 24,1 mld USD. Tym samym był to okres prężnego rozwoju gospodarczego. Za pożyczone środki stworzono pół tysiąca nowych przedsiębiorstw, liczne drogi oraz 2,5 miliona mieszkań, z których wiele wciąż jest w użytku.

Najwyższy stopień zadłużenia w kraju miał miejsce około 1990 roku, gdy PDP wynosił 95% PKB. Z tego powodu, w latach 1989-1991, rząd polski prowadził dyskusje z wierzycielami z klubu paryskiego, w którego skład wchodzi 19 najbogatszych krajów świata. Podpisany wtedy „protokół uzgodnień w sprawie redukcji i reorganizacji zadłużenia RP” pozwolił na umorzenie połowy istniejących zobowiązań względem państw członkowskich klubu. O ile po podpisaniu protokołu dług dalej narastał, o tyle robił to wolniej od PKB. W 1999 dług polski wynosił aż 264 miliardy złotych, o ponad 200 miliardów więcej niż dekadę wcześniej. Mimo tego stanowił on zaledwie 38,9% PKB.

Aby uniknąć powrotu do nadmiernego kredytowania, w konstytucji RP z 1997 roku ustanowiono, że rząd nie może pobierać nowych zobowiązań finansowych, jeżeli zadłużenie kraju przekroczy 60% PKB. Cel ten nie jest łatwy do utrzymania. W 2013 roku zadłużenie wynosiło aż 56,5%. Funkcjonujący wtedy rząd koalicji PO i PSL obniżył je o prawie 10% przenosząc połowę środków znajdujących się w otwartym funduszu emerytalnym do ZUS. W ten sposób dług publiczny spadł do bezpiecznego poziomu.

Dług publiczny Polski za rządów PiS

Obecny rząd przejął władzę, będąc w komfortowej sytuacji zadłużeniowej. Wedle serwisu Eurostat, PDP naszego kraju wynosił 45,6% PKB w 2019 roku. Oznaczało to, że państwo przynajmniej teoretycznie miało dostęp do wszelkich niezbędnych środków na poradzenie sobie z epidemią COVID-19, która rozpoczęła się pod koniec tego samego roku.

Zważywszy na sytuację, rząd nie powstrzymywał się przed pobieraniem kolejnych kredytów i pożyczek. W 2020 roku relacja długu do PKB wyniosła już 57,5%, a w 2021 roku prognozuje się przekroczenie konstytucyjnego limitu 60%. Spowodowało to rozpoczęcie dyskusji na temat zwiększenia limitu lub zmiany sposobu jego obliczania. Nadchodząca likwidacja OFE zapewni państwu również dodatkowe środki, co może przynajmniej tymczasowo pozwolić na zmniejszenie relacji długu do PKB.

Wina za nagły wzrost długu publicznego nie spoczywa jednak w pełni na epidemii. Działania, na które przeznaczono pobrane środki, w znacznej mierze nie odniosły skutku. Stworzone w celu walki z pandemią szwalnie nie wyprodukowały maseczek zdolnych do zabezpieczenia przed wirusem. Wcześniejsza próba zakupu respiratorów również okazała się niewypałem, choć rząd zdołał odzyskać połowę przeznaczonych na ten cel środków. W tej sytuacji niezapożyczanie się mogło być lepszą decyzją od roztrwonienia pieniędzy.

Co doprowadza do wzrostu długu publicznego?

Gdy rząd nie jest w stanie samodzielnie wygenerować funduszy niezbędnych do spełnienia swoich celów, pojawia się konieczność pobrania zobowiązań finansowych. Zwykle ma to miejsce poprzez sprzedaż obligacji skarbowych w postaci papierów wartościowych, których większość wykupują banki. W skład zadłużenia wchodzą również niespłacone pożyczki i kredyty, zobowiązania odszkodowawcze, oraz gwarancje i poręczenia.

Podobnie jak w przypadku kredytów konsumenckich, pieniądze zapożycza się z oprocentowaniem, które należy następnie spłacać. Wysokość oprocentowania zależy od obecnego stanu gospodarki: im większy procent wartości PKB pokrywają istniejące zobowiązania państwa, tym ciężej będzie mu spłacić kolejne zadłużenie. Chcąc mieć pewność, że ryzyko się opłaci, bank oferuje wyższe oprocentowanie, niż mógł to zrobić przy poprzednich kredytach.

Nie należy przy tym mylić długu publicznego z deficytem budżetu państwa. Ten jest ustalany przez określaną corocznie ustawę budżetową, która również wyznacza sposób pozyskania brakujących środków. Obrazuje ona różnicę między dochodami a wydatkami rządu w danym roku. Nie uwzględnia z kolei budżetów samorządów oraz funduszy pozabudżetowych, które wchodzą w skład długu publicznego.

Skutki długu publicznego

Skutki długów publicznych są tematem spornym. Statystyka ta wydaje się ściśle powiązana z przyszłością finansową narodów, nie zaobserwowano jednak żadnych skutków wzrostu wysokości zobowiązań, które dotykałyby wszystkie kraje borykające się z tym problemem. Obecnie dominująca teoria zakłada, że celowe zadłużenie na poziomie 60% wartości produktu krajowego brutto jest wskaźnikiem zdrowej ekonomii dla kraju rozwijającego się, takiego jak Polska. Wykazuje on, że kraj optymalnie wykorzystuje dostępne mu środki do rozbudowy swojej gospodarki, wliczając w to możliwości finansowania działań z pomocą instytucji pożyczkowych. Nawet w obliczu nieprzewidzianych katastrof, które mogą wymusić ogromne wydatki ze strony państwa, jakość życia w takim kraju powinna wzrastać. Limit ten jest wyższy dla państw, które główny okres rozwoju mają już za sobą, jak Stany Zjednoczone. Wynosi on dla nich 80, a wedle niektórych ekonomistów nawet 90%.

W przypadku nieodpowiedzialnego zadłużania może dojść do sytuacji, w której rząd nie będzie w stanie uzyskać dodatkowych funduszy, lub oferowane formy dofinansowania będą obarczone absurdalnym oprocentowaniem. Jest to podobna sytuacja do posiadania niewystarczającej zdolności kredytowej przez konsumenta. Z uwagi na niezdolność do regularnej spłaty zobowiązań, państwo może stracić możliwość zapożyczania środków, z których finansowało bieżące wydatki. Wymusi to szukanie innych rozwiązań dla deficytu budżetowego, chociażby przez prywatyzację pojedynczych instytucji państwowych lub zwyczajne zmniejszanie wydatków publicznych poprzez zamknięcie części programów socjalnych.

Dług publiczny nie oddziałuje jednak na każdy kraj w ten sam sposób. Istotnym jest nie tylko poziom zadłużenia państwowego, ale również jego pochodzenie oraz na co te fundusze zostały przeznaczone. Największe problemy dotykają państwa, które przeznaczyły zapożyczone środki na cele krótkoterminowe i szybko przestały otrzymywać zyski z wydanych pieniędzy. Istnieje również możliwość posiadania bardzo wysokiego zadłużenia kraju, które nie wywiera znacznych skutków na funkcjonowaniu jego finansów, zależnie od tego, skąd pobrało się znaczną część środków.

Dlaczego państwowy dług publiczny Japonii nie stanowi problemu

W 2020 roku dług Japonii wynosił 254% PKB. Z tego powodu jest to najbardziej zadłużony kraj świata. Paradoksalnie, Japonia jest również jednym z największych wierzycieli innych państw. Wyjątkowa sytuacja tego kraju bierze się ze źródła jego zadłużenia: tylko 10% długu pochodzi z zagranicy. Resztę pieniędzy Japonia zapożyczyła ze swojego własnego sektora prywatnego w rodzimych jenach.

Oznacza to, że kraj ten fizycznie nie jest w stanie zbankrutować. Ponieważ rząd ma pełną kontrolę nad walutą, której jest winien, może zwyczajnie wydrukować brakujące fundusze na obsługę długu. W ten sposób Japonia uniknęła większości negatywnych skutków, które dotykają inne kraje zadłużone. Oczywiście, nie jest to idealne rozwiązanie. Rząd Japonii wydaje obecnie 70% przychodu z podatków na obsługę swoich długów. Jednocześnie kraj ten cierpi na wyjątkowo niskie tempo wzrostu PKB.

Jak zaciąganie długów wpłynęło na upadek gospodarki Grecji

Ta sama historia potrafi wyglądać zupełnie inaczej, gdy kraj nie kontroluje waluty, w której nabył swoje zobowiązania. Mówiąc o upadku gospodarki Grecji, większość osób wskazuje palcem na przedwczesne wprowadzenie Euro. Jest to słuszne założenie, choć nie obrazuje całego problemu.

Z uwagi na bardzo agresywną politykę rozdawnictwa, Grecki rząd latami wydawał dużo więcej pieniędzy, niż generował. Braki finansowe uzupełniano regularnym zaciąganiem pożyczek. Grecja w każdej chwili mogła stać się niewypłacalna. Jedną metodą na zaleczenie takiej sytuacji byłoby wydrukowanie większej ilości pieniędzy w celu zwalczenia problemu, co z kolei mogłoby doprowadzić do hiperinflacji. Zamiast tego, władze chciały uratować gospodarkę, korzystając z okazji na rozwinięcie handlu międzynarodowego poprzez przystąpienie do strefy Euro.

Zrobiono to, okłamując Unię na temat wysokości długu publicznego. Mimo wszystko, plan na początku się sprawdził. Grecka gospodarka rozwijała się, a w 2004 roku, na długo przed jej upadkiem, rząd sam przyznał się przed Komisją Europejską do sfałszowania danych z pomocą banku Goldman Sachs. Nie wywołało to jednak większego szumu, bo wszystko szło po dobrej myśli. Katastrofa nastąpiła podczas kryzysu finansowego w 2007 roku, gdy zyski z turystyki i eksportu znacznie zmalały. Ponieważ Euro jest walutą kontrolowaną przez Europejski Bank Centralny, Grecja nie miała możliwości wydrukowania pieniędzy na życzenie, nawet kosztem inflacji. Nie mając innego wyjścia, kraj ogłosił bankructwo.

Jak dług publiczny wpłynie na Polskę

Jako kraj rozwijający się, Polska stoi przed ryzykiem bankructwa, jeżeli jej dług wymknie się spod kontroli. Nasze zobowiązania obejmują głównie zagraniczne waluty. Nie mamy więc możliwości wydrukowania pieniędzy na ich spłatę: nadmierna inflacja zbyt mocno obniżyłaby wartość złotówki, aby efektywnie pokryć zobowiązania. Z tego powodu możemy obawiać się losu bliższego Grecji niż Japonii. Chwilowo jednak nie wygląda na to, abyśmy byli zagrożeni.

Żaden kraj z długiem publicznym w wysokości 60% PKB jeszcze nie zbankrutował. Do tego zadłużenie tej wysokości nie należy do najwyższych wśród krajów Unii Europejskiej. W 2020 roku zajmowaliśmy zaledwie dwunaste miejsce w rankingu 27 państw Unii. Ta sytuacja nie powinna prędko ulec zmianom.

Mimo tego powinniśmy wystrzegać się dalszego zadłużania i uczyć na nieszczęściach mniej fortunnych krajów. Epidemia wciąż trwa, więc wydatki nie maleją, a kolejna nieprzewidziana katastrofa może nastąpić równie dobrze za pięćdziesiąt lat, co za dwa dni. Możliwość zapożyczenia środków jest bardzo pomocnym narzędziem, należy jednak używać go z głową, tak aby mieć do niego dostęp, gdy jest najbardziej potrzebne.

Należy też mieć na uwadze, że wykaz względem procentowej wartości PKB nie daje pełnego obrazu sytuacji. Zobowiązania należy spłacić pieniędzmi z podatków, z kolei produkt krajowy brutto odnosi się do wartości dóbr produkowanych w kraju przez rok, co nie jest idealnym wskaźnikiem zarobków rządu. W rzeczywistości zobowiązania mogą okazać się trudniejsze do spłaty, niż się to wydaje.

Polska na tle krajów bez długu publicznego

Niewiele państw jest w stanie operować z zadłużeniem poniżej 10%. Pandemia częściowo się do tego przyczyniła, zadłużając ponad ten pułap Estonię, Wyspy Salomona, oraz Timor Wschodni. Mocno ucierpiała również Rosja, która mimo wszystko dalej jest jednym z najmniej zadłużonych krajów świata. Jednocześnie, żadne z tych państw nie zadłużyło się w tym okresie tak mocno, jak Polska, mimo że miały znacznie większą możliwość operowania środkami zewnętrznymi.

Jedynym krajem na świecie, który nie ma żadnych zobowiązań finansowych względem innych, jest Macao. Sukces ekonomiczny Macao bierze się w dużej mierze z niewielkich rozmiarów oraz niskiej populacji państwa. Inaczej prezentuje się sytuacja w przypadku Hongkongu. To miasto-państwo stanowi centrum ekonomiczne świata, importując i eksportując najwięcej towarów. Hongkong jest też drugim najbardziej zamieszkałym przez milionerów miejscem na świecie. Dzięki potężnej gospodarce kraj ten nigdy nie był zmuszony do pobierania dodatkowych środków z zewnątrz. Zarówno Hongkong, jak i Macao nie są właścicielami walut, którymi operują, przez co zadłużanie się byłoby w ich wypadku wyjątkowo niebezpieczne, co stanowi dodatkową motywację do kontroli budżetu.

Większość krajów o niskim zadłużeniu może pochwalić się dostępem do unikalnych lub bardzo pożądanych surowców, które podtrzymują ich gospodarkę. Może to być sytuacja godna zazdrości, jednak nadmierne poleganie na pojedynczych źródłach finansowania państwa potrafi być zgubne. Na początku pandemii zadłużenie Kuwejtu spadało, jednakże z uwagi na kryzys spowodowany nagłym i długotrwałym spadkiem cen ropy naftowej, przewiduje się, że na koniec 2021 roku państwo to będzie miało zadłużenie na poziomie 29% PKB. Jeżeli prognozy się sprawdzą, będzie to więcej niż Rosja, której zadłużenie ma skurczyć się do 17,94%.

Jak zmniejszyć państwowy dług publiczny?

Istnieje wiele strategii zarządzania długiem publicznym w celu jego zmniejszenia, żadne z nich nie są jednak przyjemne. Pierwszą, która przychodzi do głowy, jest podwyższenie podatków. Gwarantuje to zastrzyk pieniędzy, jednak prawie nigdy nie wystarcza to do zwalczenia problemu.

Drugim, nieco bardziej skutecznym sposobem jest zmniejszenie wydatków na finanse publiczne. Kanada wygrzebała się tą metodą z ogromnego deficytu. Niestety, oznacza to zmniejszenie ilości ulg i programów społecznych w kraju, oraz ograniczenie inwestycji w nowe projekty. Często doprowadza to do frustracji społeczności, która zaczyna odczuwać spadek jakości życia. Wobec tego politycy są często nieśmiali, gdy chodzi o zmniejszanie państwowego budżetu.

Metodą, którą obecny rząd stosował przez krótki czas, jest obniżenie stóp procentowych. Powoduje to znaczny spadek kosztu pożyczek. W ten sposób rząd może motywować biznesy oraz indywidualnych konsumentów do korzystania z pożyczek w celu podjęcia nowych inwestycji, stymulując gospodarkę.

W przeszłości duża część naszego długu została nam zapomniana przez klub paryski. Być może Polska mogłaby uzyskać tego typu amnestię ponownie. Historia wykazuje jednak, że są to rozwiązania krótkotrwałe, a kraje prędko powracają do starych nawyków. Przy szczęściu, nasi wierzyciele będą w stanie zrozumieć, że duża część obecnego zadłużenia była spowodowana przez pandemię.

Bankructwo państwa

Jeżeli jednak żadna metoda odzyskania kontroli nad finansami się nie sprawdzi, a wierzyciele nie będą mieli intencji odpuszczenia długu, wciąż istnieje możliwość ogłoszenia bankructwa. W przypadku państw bankructwo oznacza po prostu ogłoszenie, że nie ma się intencji spłaty wszystkich zobowiązań bądź ich części. Skutkiem tego, poza degradacją stosunków międzynarodowych, jest niemal całkowita utrata możliwości otrzymania nowych pożyczek.

W takiej sytuacji kraj musi zapłacić za wszystkie potrzeby swojego budżetu z własnej kieszeni, co może oznaczać utratę nawet połowy środków, którymi państwo do tej pory dysponowało. Przekłada się to na zamknięcie programów socjalnych, niewypłacalność emerytur i znaczny wzrost podatków. Jak jednak widać na przykładzie niefortunnej Grecji, taki stan nie trwa wiecznie i możliwe jest odbudowanie stabilnej gospodarki, której kredytodawcy będą w stanie ponownie zaufać.